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土地出讓金審計:多地官方制假土地證抵押融資

2015-06-06 11:20:30 來源:

評論

  土地出讓金審計結果近期公布 6月30日前上報整改方案

  多城市地方政府土地儲備虛假抵押融資

  錢鋒

  被稱為“史上最難產”土地出讓收支和耕地保護情況審計結果有望于近期向社會公開。來自權威消息源的信息顯示,審計報告已下發地方,近期將向社會公布。

  審計署已將部分省審計報告分別下發至省政府,再由省政府向管轄地政府下發所涉問題。另有地方國土系統參與協調審計的官員稱:“4月初省政府下了文件,省政府只下發給市政府一級,是電子光盤形式的,內容是該市涉及哪些違規違紀,一律不對外;下面區縣則只有籠統的數字,沒有具體情況及涉及問題。”

  相關人士透露,此次對相關省份的審計發現,土地儲備虛假抵押融資問題比較嚴重,個別地方甚至直接制作虛假國有土地使用權證專門用于抵押融資。審計發現,違規抵押融資涉及中國建設銀行中國銀行民生銀行、浦東發展銀行等銀行在部分地方的分、支行。

  除此之外,對相關省份的審計還發現一系列問題:土地出讓收入在地方財政收入中占比高,有的市、縣土地出讓收入甚至超過本級公共財政收入;土地出讓收支管理違規問題較突出。比如土地出讓收入未納入國庫,違規安排和支出、使用土地出讓收入,甚至擠占挪用、套取騙取土地整治項目財政資金;土地抵押融資規模大、增長快,甚至有的市、縣抵押融資余額超過當年土地出讓收入;違規批地征地,違規建設高爾夫球場和填海造地等。

  審計署要求各省在6月30日前將整改結果報審計署,并向社會公告。對整改不力的將按照規定追究責任,相關違規違紀線索則依法移交紀檢及司法部門。

  “難產”審計老問題多

  從2014年8月開始,國家審計署對2008年至2013年期間的土地出讓收支、土地征收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執法等情況進行大規模全國性審計,調查涉及國土、財政、城建等部門和單位。地方政府約15萬億元的土地出讓金,也是此次審計的重點之一。

  此前媒體報道在當年10月就已結束現場審計,但這項本該于2014年底向社會公布的審計結果,至今未曾公布,因此該審計結果也被輿論稱為“史上最難產”審計。參與審計的人士向《中國經營報》記者解釋稱,之所以遲遲未能公布,是因為審計結果遠超預期,不少情況需要核查。

  據了解,相關地區審計發現的問題主要有:土地出讓收入在地方財政收入中占比較高,有的市、縣土地出讓收入甚至超過本級公共財政收入;土地出讓收支管理違規問題較突出。

  比如土地出讓收入未納入國庫,違規安排和支出、使用土地出讓收入,甚至擠占挪用、套取騙取土地整治項目財政資金;土地抵押融資規模大、增長快,甚至有的市、縣抵押融資余額超過當年土地出讓收入;土地違規抵押融資金額占比高,土地儲備虛假抵押融資抬頭,個別地方甚至直接制作虛假國有土地使用證專門用于抵押融資;違規批地征地,違規建設高爾夫球場和填海造地等等;不少省市還存在土地利用粗放,違規設立開發區,耕地保護制度執行不力,土地整治項目補充耕地不實和征地拆遷政策未完全落實,拖欠挪用征地補償款等問題。

  此外,對相關省市審計發現,土地出讓收入增長快,然而結余卻不多。

  按照審計署的要求,對于發現的涉嫌違法違紀案件線索,審計署將依法移交紀檢監察和司法機關查處,其他事項由財政部、國土部等部門按照職責會同地方政府處理。審計署要求各省在6月30日前將整改結果報審計署并向社會公告,整改不力的應按照規定追究責任。

  自審計開始,地方相關官員們經常提起的便是“化解”一詞,在審計初步結果出來后,有地方政府批示顯示,地方政府要求下級化解報告中的問題、減低違規的數額。

  而比對之前的相關審計、督查公告,記者發現,上述問題始終存在,可謂痼疾難去。

  賣地占比高利潤低

  相關人士透露,對某些地區的審計發現,土地出讓收入在地方財政收入中占比較高。以北方A省為例,2008年至2013年,抽查地區土地出讓收入3832.88億元,分別占其同期本級公共收入、財政總收入的62.58%和21.18%,其中2個市本級、16個縣的土地出讓收入,超過本級公共財政收入。

  如上述北方A省,2008年至2013年底,從地方土地出讓收入與本級公共財政本級收入比例來看,縣級累計占比106.60%,市本級累計占比為82.43%。

  另以東部副省級城市B市(市本級)為例,土地出讓收入從2008年的107.82億元增長至2013年的241.41億元,2008~2013年土地出讓收入高達1300.91億元,然而結余僅為31.01億元。

  “征收時一畝不超8萬元,拍賣時沿海高的能拍到八九千元,甚至一萬多元。B市賣地的利潤只有2%,2008年到2013年賣了1300多億元,只掙了30億元,你信嗎?”一位當地國土系統人士對此評價稱。

  利潤去了哪里?審計中發現的土地出讓收支問題或許可以部分回答這一問題。以北方A省為例,一是少征、減免、返還土地出讓收入456.13億元。其中10個市本級、20個縣少征土地出讓收入156.45億元;8個市本級,18個縣減免土地出讓收入103.42億元;9個市本級,26個縣返還土地出讓收入187.27億元。此外,5個縣通過財政空轉等方式,虛增土地出讓收入8.99億元。

  再以B市為例,審計發現,B市土地出讓收支方面的問題金額為407.84億元,其中收入方面148.29億元,支出方面69.89億元,管理方面189.66億元。其中市本級29.21億元,收入方面14.48億元,支出方面3.47億元,管理方面11.26億元。

  B市各郊區市土地出讓方面的問題金額分別為:18.78億元、119.52億元、30.48億元, 104.48億元、33.87億元、71.5億元。

  而B市本級土地出讓收入問題金額為14.48億元。在違規減免土地出讓收入方面,2010年,B市在B市地毯廠等6個國有企業改制時,將應收取的上述企業的土地出讓收入14054.88萬元,抵補企業凈負債;2001年6月26 日,該市某保稅港區將4號區1.41公頃土地出讓給B市一公司,出讓金為212.96萬元,該公司支付出讓金首付63.62 萬元后,直到2009年8月5 日才支付剩余的149.34萬元,根據協議產生的滯納金應為2070.60 萬元,管委會通過專題會議決定收取滯納金149.34萬元,減免企業土地滯納金1921.26萬元。

  返還土地出讓收入:2008~2013年,B市高新產業技術開發區以基礎建設補助的方式,從土地出讓金中撥付B市優通××公司等50家用地單位資金93567萬元。

  少征收土地出讓收入。截至2013年底,B市國土和房管局少征收B市錦繡××房地產開發有限公司等三家企業土地出讓收入35324.71萬元。其中土地出讓價款24972.95萬元,違約金10040.98萬元,利息310.78 萬元。

  收支管理混亂

  相關人士透露,土地出讓收支管理方面,審計發現的另一個重大問題是土地出讓收入未納入預算管理。

  以北方A省為例,土地出讓收入未納入預算管理達275.05億元。其中7個市本級、10個縣滯留在非稅收入財政賬戶、財政匯繳專戶未納入國庫。或已納入國庫未納入預算管理125.67億元;5個市本級,9個縣坐支土地出讓收入42.42億元;5個市本級、4個縣在征收單位違規設立的過渡戶滯留土地出讓收入106.96億元。

  再以B市(市本級)為例,土地出讓收支管理問題金額為11.26億元。一是虛列財政支出。2013年,B市S區財政收到市財政撥付的用于征地和拆遷補償的國有土地出讓金35045.75萬元列支后轉入暫存款掛賬,截至審計日,資金尚未撥付; 2013年B市B區財政局在土地出讓收入中列支城市建設支出52224.64萬元,轉暫存款掛賬,至2013年年末仍未撥付至項目單位。二是土地出讓收入未納入預算管理。B市某保稅港區將2008年以前收取的土地出讓金1188.17萬元,及2008年收取的土地租金以及土地出讓金166.03萬元,共記12052.20萬元,掛暫存款科目,未及時上繳國庫(已于2009年至2010年3月期間分三次上繳國庫)。2013年12月26 日,某保稅港區收到市財政返還的土地出讓金13266.85萬元,掛列暫存款,未及時上繳國庫(已于2014年8月22日上繳國庫)。

  “從2008年掛到2014年,就一直不入賬,這錢究竟在哪里,利息收入怎么著?”參與B市審計協調人員表示。

  土地出讓收支管理方面的第三個重大問題是違規安排和支出、使用土地出讓收入。以北方A省為例,這方面的問題金額為239.93億元,其中10個市本級,32個縣擠占挪用土地出讓收入等171.03億元(修建樓堂館所1.79億元,購買公務用車0.10億元,違規出借12.3億元,發放津補貼、獎金0.44億元,彌補行政經費支出10.60億元,用于投資有限公司增加注冊資本等其他支出145.80億元),6個市本級,20個縣虛列財政支出68.90億元。

  審計還發現,該省本級、3個市本級、12個縣土地出讓收入從財政部門撥付到預算單位后,結存兩年以上未使用11.63億元;一個市本級和一個縣市少繳新增建設用地有償使用費2.94億元;3個市本級、12個縣的國土部門、土地整治中心或施工單位,擠占挪用、套取騙取土地整治項目財政資金6.48億元,占抽查項目財政總額的58.54%。

  上述收支管理問題中造成抽查地區截至2013年底土地出讓收入實際結余達406.09億元(含財政報表結余90.04億元),有的結余資金游離于預算監管之外,有的在預算內未及時安排使用。

  B市(市本級)的土地出讓金支出問題金額則為3.47 億元:擴大土地出讓收入使用范圍3.47億元。

  土地儲備虛假抵押銀行套現

  相關人士透露,相關地區審計發現,除上述將土地出讓金當作小金庫,不上繳國庫及安排撥付使用外,土地抵押融資規模大、增長快,違規融資抵押問題比較嚴重。以北方A省為例,至2013年底,抽查地區的92家土地儲備中心、融資平臺公司和其他事業單位,用6.34萬公頃土地進行抵押融資,融資余額達2745.74億元;從增長趨勢看,2008年至2013年用于融資抵押的土地面積和融資余額分別增長6.27倍、7.76倍,其中2009年增長最快,較上年分別增長2.31倍、3.17倍,從融資規模與出讓收入比較看,抽查地區2013年底土地抵押融資余額相當于當年土地出讓收入的86.86%,其中抵押融資余額超過當年土地出讓收入的市本級有7個,縣有5個,分別占抽查市本級、縣數的77.78%和14.71%。

  土地違規抵押融資金額占比高。至2013年底,上述A省8個市本級、6個縣的土地儲備中心、融資平臺公司和其他事業單位等,違規以土地抵押融資330.08億元,占抽查地區融資余額的44.29%。具體表現為:有的用公園、綠地、廣場等公共設施用地抵押,有的用未完成征地拆遷手續的土地抵押,有的用未依法收回的國有土地抵押,還有的通過高估地價或重復抵押融資,個別地方甚至直接制作虛假國有土地使用證專門用于抵押融資,造成抵押權懸空。此外,有9家挪用土地抵押融資款16.23億元。

  以B市為例,2008~2010年,B市土地儲備中心以多個地塊為擔保,分別向中國建設銀行××區第三支行、浦發銀行B市分行、民生銀行B市分行等金融機構貸款20筆,共計341420萬元。以上地塊在辦理抵押融資時,未辦理國有土地使用權證。

  2009年12月18日,B市土地儲備整理中心某地塊為擔保,從中國銀行B市××路支行取得土地儲備貸款25000萬元,該抵押地塊于歸還貸款前,出讓給B市某房地產開發公司,造成抵押權懸空。

  審計發現,虛假土地儲備融資潛藏金融風險。2013年6月的審計顯示,當時地方政府承諾以土地出讓金償還的債務余額為3.48萬億元,占省市縣負有償還責任余額的37.23%。值得注意的是,這一金額占到當年土地出讓收入的比例高達90%。

  政府違規多,批建任性

  某些地區審計發現,建設用地管理不嚴格,“寅吃卯糧”的問題較為突出。以北方A省為例,2013年建設用地規模數已超過2020年規劃控制指標,累計超過21.28萬公頃,超規劃10.02%,抽查的9個市2013年均超過了規劃規模,共超出19.54萬公頃,占上述城市規劃建設用地規模的12.12%。在國土部2012年根據“二調”結果調整規劃建設用地規模后,仍有4個市2013年建設用地規模仍超規劃控制規模。

  而在B市,其土地利用總體規劃,截至2020年建設用地規模為221347公頃,土地利用總體規劃與第二次土地調查成果銜接后,建設用地規模為233113公頃。截至2013年底建設用地規模239399.38公頃,規劃期內建設用地指標超規模6286.38公頃。

  在A省,部分城市中心城區城市規劃突破土地規劃,如某地級市中心城區城市規劃超過土地規劃570公頃,占土地規劃面積的4.56%;三個市在土地規劃限制和禁止建設區內規劃城市建設用地1698.46公頃,占土地規劃面積的2.53%。

  城市新區則成為違反規劃重災區。2008年至2013年,抽查城市中,共自行規劃建設6個城市新區,規劃占地17.44萬公頃,這些新區中,有兩個新區規劃不符合土地規劃,一個不符合城市規劃。

  在地方政府儲備土地方面。以B市為例,存在的問題一是超計劃儲備土地。2008年,B市土地儲備整理中心計劃儲備土地613.70公頃,2008年實際儲備土地679.63 公頃,超計劃儲備土地65.93公頃。二是土地儲備后兩年以上未供應。截至 2013年末,B市土地儲備整理中心共儲備土地628.63公頃,其中,土地儲備兩年以上未供應土地127.61公頃,占儲備土地總數的20.3%。

  與此同時,政府違規供應土地問題在A省普遍存在,且較為突出。其11個市本級、29個縣的國土部門違規供地7377.20公頃,占審計抽查供地面積的31%。其中,以提前確定用地單位、設置限制性準入條件、圍標串標等方式,虛假招拍掛出讓建設用地989.82公頃,違規協議出讓經營性用地和工業用地,以及違反《劃撥用地目錄》規定劃撥建設用地636.68公頃;違規“毛地”出讓建設用地和超出用地控制標準供應建設用地;違反國家工業用地最低價標準等規定低價出讓建設用地934.97公頃,違規向國家明確的限制類、禁止類項目供應建設用地891.44公頃,8個市本級、12個縣國土資源部門違規給不符合條件的土地辦理土地使用證,規劃部門違規批準改變土地利用規劃條件,涉及建設用地1867.30公頃。

  審計發現,土地審批供應制度不嚴的問題在A省較多,在政府違規批地征地方面,8個市本級和22個縣的地方政府和國土部門違規批地征地1.50萬公頃,占抽查地區批地和征地面積的38.02%。其中少批多征、未批先征或者征地批文已過期仍違規征收土地1.27萬公頃;超出土地利用總體規劃和土地利用年度計劃對建設用地控制規模等違規審批征地1554.58公頃。“化整為零”分批次報批違規征收土地708.72公頃,擅自將農用地變為建設用地,超越農轉用或者征地審批權限越權審批征收土地39.83公頃。

  審計中,A省被發現累計填海造地8396.02公頃,其中有5344.82公頃(占63.66%),未經合法審批。且上述填海造地形成的建設用地沒有納入新增建設用地管理。B市則在2008年至2009年越權審批填海造地海域使用權1108.22公頃。

  違規批地之外,用地單位的違規用地問題也被審計所發現。以北方A省為例,10個市本級、39個縣、346家用地單位違規使用土地1.56萬公頃(23.4萬畝)。其中,255家用地單位未經批準,通過以租代征等形式非法占地1.15萬公頃,其中耕地5206.99公頃(78104畝);36家用地單位未經批準擅自調整建設項目容積率和其他規劃條件,或者未按土地出讓合同約定開發建設或違規轉讓國有土地使用權,涉及土地222.85公頃,其他違規用地3827.46公頃。

  B市在用地單位違規用地方面的問題有,閑置兩年以上未收回土地。截至2013年年底,B市市內三區共有土地27.19 公頃閑置滿兩年未收回,全部為政府拆遷等原因造成。

  此外,B市也被審計出招拍掛設置限制性條件出讓土地。2010年11 月,B市市政府出讓面積為14.29公頃的國有建設用地公告中設置限制性出讓條件,要求競買人必須在國內已建成并持有不少于兩個大型商業中心,且每個商業中心建筑面積不少于20萬平方米,項目中的10萬平方米商業中心須整體經營,不得進行分割銷售。

  與審批任性形成對比的是,相關執法卻遲遲未能實現。以違規建設高爾夫球場較為突出的B市為例。2006年7月,B市高新技術產業開發區某旅游度假開發有限公司未經土地行政主管部門依法批準的情況下,建設高爾夫球場項目,違法占用土地62.42公頃。2013年4月9日,B市國土局和房管局已對該問題做出行政處罰,并申請法院強制執行,但由于目前該公司提起行政訴訟,行政處罰尚未執行。

  同樣,2009年,B市小球體育服務有限公司在無立項、環評、審批等手續的情況下,建設高爾夫練習場高爾夫商務會館,違規占用林地3.23公頃。2009年3月26日,市國土局和房管局已對該事項做出處罰,目前該高爾夫練習場尚在運營。

  開發區、經濟區利用率低

  一些地區土地利用粗放,建設用地存量規模較大,違規設立開發區等老問題,在此次審計中仍較為突出。

  A省審計發現,至2013年,抽查地區設立各類開發區137個,其中國家審批設立13個,省級及以下審批設立124個。抽查34個糧食生產區的縣,均設有開發區,甚至平均每個縣達到2.62個左右,設立開發區最多的市縣分別設有10個和7個。上述地方審批設立的開發區中,有93個是在2007年國家重申繼續停止審批新設和擴建地方各類省級開發區后違規建設的;還有15個是經合規審批設立的開發區,采取代管、托管等方式違規擴區13.54萬公頃,為批準面積的5.83倍。此外,審計還發現某高新技術開發區財政投資建成的廠房中有3.13萬平方米閑置,占總建筑面積的17.08%。

  再以B市為例。違規設立開發區。2012年5月, B市市委、市政府出臺文件,決定建立B市H島經濟區,截至2013年12月末, 經濟區管轄面積共計16124公頃;此外,開發區違規擴區。截至2013年12月末,B市某保稅港區管轄面積共計6572公頃,比國務院核準面積擴大5400公頃,2014年4月,B市對該區的管轄區域進行重新調整,實際管轄面積減少為3272公頃,仍大于國務院核準面積2100公頃;截至2013年12月末,B市高新技術產業開發區管轄面積共計6344公頃,比國務院核準面積擴大5349公頃。截至2013年12月末,B市出口加工區的管轄面積共計281.8574公頃,比國務院核準面積擴大1.8574公頃。

  此外,工業企業開發強度不夠。北方A省抽查的93家工業企業中,項目容積率和投資強度未達到國家規定標準的分別占比49.46%和30.11%。抽查企業中,有27家2009年至2013年還享受地方政府減免返還土地出讓收入9.12億元,占這些企業已繳納土地出讓收入的64.93%(返還比例超過80%的有9家)。

  另一方面,建設用地存量規模較大。抽查地區建設用地“征而未供”、“供而未用”等情況比較嚴重,以北方A省為例,至2013年底,尚有存量建設用地2.36萬公頃。

  耕保、補償違規頻現

  與賣地收入占比相呼應的是,此次某些地區審計中發現的耕地保護問題頗為突出,部分地區耕地面積“減量”頗高,土地整治項目效果不佳。相關制度執行不嚴格是主要肇因。

  仍以北方A省為例,至2013年底,抽查的34個縣耕地面積比2009年底總體減少1.38萬公頃(合20.7萬畝),其中3個縣2013年耕地保有量比目標考核量少6503.69公頃;5個縣基本農田保護面積比目標考核量少2063.17公頃。14個縣占用基本農田未及時補劃,將工礦企業或公園綠地等建設用地劃為基本農田等,共涉及2.11萬公頃,占基本農田劃定量的3.77%。

  該省還被查出土地整治項目中,補充耕地不實。抽查的土地整治項目有37個在立項前已經為農民自行開荒耕種多年,占抽查項目數的2.33%,涉及耕地188.72公頃;43個新增耕地項目共計669.53公頃,存在質量不達標,被建設占用、種植林果或撂荒棄耕等問題,占審計抽查項目數的2.61%,4個項目地塊坡度大于25度,或破壞生態占用林地、草地,涉及土地面積103.68公頃。

  除耕地保護不力之外,征地拆遷政策執行也存在不少問題。以北方A省為例,影響和侵害群眾權益問題資金16.96億元,涉及被征地拆遷群眾15.29萬人。其中一市兩縣少付征地補償款0.82億,涉及0.42萬人;一市五縣拖欠征地補償款8.26億元,涉及6.92萬人。兩個市本級,11個縣的財政部門、鄉鎮政府或村委員挪用征地拆遷補償款1.26億元;某地市本級、12個縣被征地農民的社保資金6.62億未落實到失地農民,涉及7.90萬人;還有一個縣被征地拆遷群眾的安置房購建不到位,涉及0.05萬人。

  而在B市,2011年至2013年,B市L區將被征地農民社會保障金8898.12萬元,存放于財政局專用賬戶,未按規定發放到20638名被征地農民社保賬戶。

  此外,B市還存在違規為不符合條件的土地發證的問題。2009年3月,B市國土局在某置業有限公司未全額交清土地出讓金的情況下,與該單位簽訂變更協議,將2008年6月出讓的面積為13.87公頃的土地分三期實施,逐期辦理《房地產權證》;2009年6月,B市國土局與一房地產發展有限公司簽訂變更協議,將2008年1月出讓的面積為10.71公頃的土地分成三期實施,逐期辦理《房地產權證》。

  與此同時,違規建設高爾夫球場依舊屢禁不止。以北方A省為例,至2013年9月底,該省共有高爾夫球場43家,共占地3196.11公頃,15家是2004年國務院辦公廳發文明令暫停建設后至2011年建成;9家是2011年國務院有關部門再次發文清理整頓后建成;有31家存在違法占地問題,占72%,共計占地2252.29公頃,其中耕地372.52公頃,林地園地和草地等638.54公頃。

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  據2014年媒體報道,有國土資源部內部人士稱,截至2014年6月底,84個重點城市土地抵押貸款融資總額已經達到8.7萬億元,其中也包括企業抵押融資,但政府城投、建投等融資平臺占絕大部分。

  近年來,地方政府土地抵押融資規模迅速擴張,據2010~2013年《國土資源公報》數據,截至2013年底,我國84個重點城市處于抵押狀態的土地面積為40.39萬公頃,抵押貸款總額7.76萬億元,同比分別增長15.8%和30.4%。而在2010年末,84城處于抵押狀態的土地共有12.94萬宗,抵押面積25.82萬公頃,抵押貸款3.53萬億元。2010年至2013年,抵押土地凈增面積和抵押貸款凈增額持續增長。

  財政部、發改委、人民銀行[微博]、銀監會四部門聯合下發的《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》中明確指出:“地方各級政府不得將儲備土地作為資產注入融資平臺公司,不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。”

[責任編輯:]

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